Huisvesting van arbeidsmigranten blijft actueel en zorgt met regelmaat voor problemen. Procedures in dit soort zaken zijn dan ook onvermijdelijk. Welke stappen moeten doorlopen worden in dit soort zaken? Aan de hand van vragen en antwoorden bespreken wij belangrijke punten voor een goede beoordeling van zaken over huisvesting van arbeidsmigranten. Bezwaar maken kan soms lonen!
Het probleem
Vanwege economische motieven komen er steeds meer personen voor werk naar Nederland. Er is genoeg vraag naar arbeidsmigranten, maar ze moeten wel gehuisvest worden. Dit levert nogal eens problemen op. Voor een gemeente is het meestal niet makkelijk om een plek te vinden voor huisvesting van arbeidsmigranten. En dan moet de plek ook nog geschikt zijn. De gemeente moet de economische belangen afwegen tegen de belangen van haar inwoners voor een goed woon- en leefklimaat (overlast).
Waar kunnen arbeidsmigranten gehuisvest worden?
Gemeentes kunnen ervoor zorgen dat arbeidsmigranten gehuisvest worden:
- in huurwoningen via woningcorporaties;
- via particuliere verhuur aan arbeidsmigranten;
- in leegstaande gebouwen (kantoor, winkel, bedrijfspand, klooster).
Welke regels gelden voor huisvesting van arbeidsmigranten?
Er zijn diverse regels en verordeningen van toepassing, als we het hebben over de huisvesting van arbeidsmigranten. Zo heb je bestemmingsplannen, beleidsregels, het Besluit Omgevingsrecht, de Huisvestingverordening, het Bouwbesluit en de Bouwverordening.
Waar kun je over deze regels en verordeningen lezen?
De hiervoor genoemde regels en verordeningen zijn via diverse websites te bekijken:
- Bestemmingsplan: op ruimtelijkeplannen.nl. Hier kan je op adres zoeken welk bestemmingsplan geldt voor die locatie.
- Beleidsregels en/of Huisvestingverordening: op de website van je gemeente of op officielebekendmakingen.nl.
- Besluit Omgevingsrecht, Bouwbesluit en Bouwverordening: op officielebekendmakingen.nl.
Zijn er ook regels over de kwaliteit voor huisvesting van arbeidsmigranten?
Ja, er zijn ook regels vastgelegd over de kwaliteit van huisvesting. In de Nationale verklaring huisvesting EU-arbeidsmigranten staan afspraken tussen het Rijk, gemeenten, woningcorporaties, werkgevers en vakbonden. De Stichting Normering Flexwonen (SNF) heeft normen opgesteld voor de kwaliteit van huisvesting van arbeidsmigranten over ruimte en privacy, sanitair, hygiëne en veiligheid. De SNF laat jaarlijks huisvestingslocaties van geregistreerde organisaties controleren.
Wat staat er in een bestemmingsplan?
In een bestemmingsplan heeft de gemeenteraad een bepaalde bestemming toegekend aan een locatie. Per bestemming heeft de raad regels gegeven die zij nodig vindt voor een goede ruimtelijke ordening. Een bestemmingsplan geeft dus duidelijkheid over de vraag of huisvesting van arbeidsmigranten voor een bepaalde locatie is toegestaan en passend is in de omgeving.
Wat staat er in plaatselijke beleidsregels?
In beleidsregels zet een gemeente de voorwaarden voor huisvesting van arbeidsmigranten. Zo biedt de gemeente de ruimtelijke en juridische kaders, waarin huisvesting van arbeidsmigranten als legaal en passend kan worden aangemerkt.
Hierbij moet je bijvoorbeeld denken aan kaders over hoeveel arbeidsmigranten zijn toegestaan op een locatie, de minimale afstand tussen panden waarin arbeidsmigranten zijn gehuisvest, de minimale afstand tot woningen, de aanwezigheid van een beheerder in het pand waar arbeidsmigranten zijn gehuisvest, het toezicht op de naleving van voorschriften, gevolgen van het niet houden aan regels en voorschriften.
Waar moeten we beginnen?
Eerst moeten we vaststellen of het gebruik van een pand voor huisvesting van arbeidsmigranten wel of niet in strijd is met het bestemmingsplan.
Het pand kan bijvoorbeeld bestemd zijn voor ‘Wonen’, ‘Maatschappelijk’, ‘Agrarisch’ of ‘Bedrijf’. In de regels van deze bestemmingen staat welk gebruik is toegestaan en de bouwregels.
Voor elk gebied is er een verbeelding, een soort tekening van gebieden en gebouwen die inzicht geeft in de verschillende bestemmingen voor een gebied. Met een specifieke aanduiding op de verbeelding kan de gemeente vermelden dat kamergewijze verhuur/bewoning is toegestaan. Als de gemeente dat is vergeten te regelen, dan is het gebruik van een pand voor huisvesting van arbeidsmigranten in strijd met het bestemmingsplan. Dit is gemeente Rheden overkomen en werd hierover op de vingers getikt door de Raad van State.
Valt huisvesting van arbeidsmigranten onder de bestemming ‘Wonen’?
Huisvesting van arbeidsmigranten valt onder kamergewijze verhuur/bewoning. Dat valt niet automatisch onder de bestemming ‘Wonen’. Daarvoor moet kamergewijze verhuur/bewoning dan specifiek zijn toegestaan in de regels voor de bestemming ‘Wonen’.
In de regels van het bestemmingsplan kunnen we vinden wat onder ‘woning’ of ‘woonhuis’ wordt verstaan. Dit wordt vaak in de begripsomschrijvingen van het bestemmingsplan omschreven als ‘bestemd voor de huisvesting van een huishouden’. Arbeidsmigranten in een pand vormen met elkaar niet een huishouden. De Raad van State legt het begrip ‘huishouden’ zo uit, dat er sprake moet zijn van enige duurzame verbintenis tussen de bewoners. Het samenleven moet gekenmerkt worden door continuïteit en onderlinge verbondenheid.
Bewoning arbeidsmigranten mogelijk binnen andere bestemming dan ‘Wonen’?
Op 10 februari 2021 oordeelde de Raad van State over een zaak waarbij op een perceel met bestemming “Detailhandel” wonen op de verdieping en in ondergeschikte mate op de begane grond was toegestaan. De Raad van State vindt dat bewoning door arbeidsmigranten niet “in ondergeschikte mate” is. De tijdelijkheid van de bewoning door de arbeidsmigranten vond de Raad van State niet relevant voor de uitleg van “wonen in ondergeschikte mate”. De aanvraag voor een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen en voor de activiteit gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan werd terecht afgewezen door de gemeente, omdat het in strijd was met het interim-beleid ‘toetsingskader voor nieuwe woningbouwinitiatieven. Hieruit blijkt maar weer dat er discussie mogelijk is of huisvesting van arbeidsmigranten mogelijk is binnen een andere bestemming dan ‘Wonen’.
Is er sprake van logies of kamergewijze bewoning?
Om de vraag te beantwoorden of huisvesting van arbeidsmigranten is toegestaan volgens het bestemmingsplan kan het belangrijk zijn of sprake is van logies of kamergewijze bewoning.
In 2019 heeft de Raad van State hierover het volgende geoordeeld: Het feit dat kamers aan arbeidsmigranten ter beschikking worden gesteld gedurende de periode dat ze een arbeidsovereenkomst hebben en deze kamers na drie à vier maanden weer werden verlaten, betekent volgens de Afdeling niet dat om die reden geen sprake is van kamergewijze bewoning, maar sprake zou zijn van logies. Ook het feit dat een woonadres in Polen staat opgenomen in de huurovereenkomsten en dat de kamers onpersoonlijk zijn ingericht en weinig persoonlijke eigendommen aanwezig zijn, leidt niet tot die conclusie. Hieruit volgt namelijk niet dat het pand voor logies werd gebruikt. Bovendien ontbreken naar het oordeel van de Afdeling de bij logies behorende faciliteiten zoals gemeenschappelijke maaltijdverstrekking. Daarnaast worden de kamers niet enkel gebruikt om te overnachten.
Mag de gemeente afwijken van het bestemmingsplan?
Het uitgangspunt van de wet is dat het verboden is om een pand of grond te gebruiken in strijd met het bestemmingsplan.
Volgens vaste rechtspraak van de Raad van State mag de gemeente wel afwijken van de regels die ze zelf in een bestemmingsplan hebben opgesteld. Hiervoor zijn drie opties:
- Binnenplanse afwijking. In het bestemmingsplan zelf staat onder welke voorwaarden mag worden afgeweken van een bestemmingsplan. Bij de opstelling van het bestemmingsplan is dus al nagedacht over een goed woon- en leefklimaat en zijn de belangen van mogelijke betrokkenen afgewogen.
- Kruimgeval. In Bijlage II bij het Besluit Omgevingsrecht staat een lijst van gevallen die in aanmerking komen voor afwijking van het bestemmingsplan met een omgevingsvergunning. Een combinatie van deze gevallen is ook mogelijk. Van deze ‘kruimelgevallenregeling’ wordt vaak gebruik gemaakt in zaken over huisvesting van arbeidsmigranten.
- Buitenplanse afwijking. Dit is een uitgebreide procedure waarbij een ruimtelijke onderbouwing nodig is om de vergunning te kunnen afgeven. Een goede ruimtelijke onderbouwingis een document waarin wordt aangetoond dat het plan past binnen de beleidskaders van de gemeente en dat de afwijking van het bestemmingsplan weinig tot geen gevolgen heeft voor de omgeving.
Welke voorwaarden gelden voor het afwijken van een bestemmingsplan?
Een gemeente heeft beleidsvrijheid om af te wijken van een bestemmingsplan. Hierbij moet de gemeente wel de regelgeving en eigen beleidsregels aanhouden. Ook is altijd van belang of er sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Met het criterium ‘goede ruimtelijke ordening’ wordt onder meer bedoeld een aanvaardbaar woon- en leefklimaat te waarborgen. Dit vraagt om een goede motivering en belangenafweging. Als de rechter eraan te pas komt, zal die beoordelen of het college van B&W in redelijkheid de aangevraagde omgevingsvergunning heeft mogen verlenen.
Waar moeten we op letten of sprake is van een goede ruimtelijke ordening?
Met name de volgende factoren zijn belangrijk bij de beoordeling of sprake is van een goede ruimtelijke ordening: verkeer, parkeren, externe veiligheid, geluid, luchtkwaliteit, milieu, archeologie, bodem.
Vrees voor overlast is een veel gehoord bezwaar. Men maakt zich zorgen over geluidsoverlast, verkeershinder en andere vormen van hinder. Deze vrees voor overlast is niet voldoende om een zaak te winnen. Het moet namelijk wel concreet gemaakt kunnen worden en naast de lat van de regelgeving gelegd worden.
Bij geluid zijn de Wet Geluidhinder (Wgh) en het Activiteitenbesluit belangrijk. De Wgh is alleen niet van toepassing bij een binnenplanse afwijking of een tijdelijke vergunning. In het Activiteitenbesluit staan regels voor ‘inrichtingen’ wat veelal bedrijven zijn dus daar hebben we waarschijnlijk niets aan in een zaak over huisvesting van arbeidsmigranten. Stemgeluid of verkeergeluid is niet bij wet-of regelgeving geregeld. Dus als bezwaargrond zal de zorg voor overlast door stem- en verkeergeluid in principe geen soelaas bieden.
Voor verkeer en vervoer gelden normen voor de inrichting van wegen, verkeersveiligheid en parkeren. Huisvesting van arbeidsmigranten in een woonwijk of leegstaand pand betekent extra benodigde parkeerruimte en meer verkeersbewegingen. De invloed daarvan op de leefomgeving moet de gemeente onderzoeken om te kunnen motiveren of er sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Op basis van het parkeerbeleid van de gemeente of de kencijfers van Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond-, Water- en Wegenbouw (CROW) kan berekend worden hoeveel parkeerplaatsen er benodigd zijn. Daarmee moet door de gemeente aangetoond worden dat er voldoende parkeergelegenheid aanwezig is of gerealiseerd kan worden om de huisvesting van arbeidsmigranten in te passen in de woon- en leefomgeving.
Bij externe veiligheid gaat het om de bescherming van mensen tegen bijvoorbeeld gevaarlijke stoffen of hoogspanningsmasten. Bij archeologie is van belang dat archeologische waarden beschermd worden. Deze aspecten spelen, net als bodem, luchtkwaliteit en milieuaspecten, naar alle waarschijnlijkheid geen rol bij de beoordeling van een vergunning voor huisvesting van arbeidsmigranten.
Hulp bij bezwaar tegen een besluit over huisvesting van arbeidsmigranten?
Huisvesting van arbeidsmigranten is nodig, maar niet eenvoudig. Het vergt zorgvuldige toetsing van regelgeving en goed woon- en leefklimaat. Heb jij hier ook mee te maken, of wil je meer informatie over dit onderwerp? Neem dan contact op met onze specialisten op dit gebied. Wij lossen dit soort kwesties graag voor jou op.