Als je je bedrijf wilt uitbreiden, een bijgebouw bij je woning wilt plaatsen of een pand voor een ander doel wilt gebruiken, is het belangrijk om eerst advies in te winnen over de bouwmogelijkheden en gebruiksactiviteiten die het omgevingsplan biedt. Een onjuiste interpretatie van de regels leidt vaak tot handhavingsprocedures. Aan de hand van de richtlijnen die de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) hanteert voor de uitleg van een omgevingsplan, leggen wij uit waar je op moet letten.
Wat is een omgevingsplan
Vanaf 1 januari 2024 geldt de Omgevingswet. Alle oude bestemmingsplannen zijn automatisch omgezet in een tijdelijk omgevingsplan. Dit is een tussenoplossing. Het voldoet alleen nog niet aan alle eisen van de Omgevingswet. De gemeente heeft tot 1 januari 2030 de tijd om hun tijdelijke omgevingsplan om te zetten naar een definitief omgevingsplan. Hierin staan dan alle regels over bouwen, milieu en gebruik van de fysieke leefomgeving op één plek.
Het omgevingsplan is de basis voor de vraag welke functies en activiteiten op specifieke locaties zijn toegestaan.
Basisprincipes voor interpretatie van een omgevingsplan
- Kaart en regels als basis
Een omgevingsplan bestaat uit een plankaart (verbeelding) en bijbehorende regels. De kaart geeft de bestemming aan die aan locaties is gegeven en waarvoor je die locatie mag gebruiken. Ofwel, welke functies op bepaalde locaties zijn toegestaan. Bij de kaart horen regels. Naast regels die speciaal voor één plek gelden, kunnen er ook algemene regels zijn die voor het hele gebied werken. De Afdeling heeft beslist dat de bestemming die op de verbeelding staat aangegeven en de daarbij behorende regels bepalend zijn voor het antwoord op de vraag of een bouwplan of het gebruik in strijd is met het omgevingsplan (ECLI:NL:RVS:2019:2896, ro. 3.3). Daarom moet je altijd de kaart én de regels samen bekijken. Daarvoor is het nodig het gehele omgevingsplan door te nemen.
- Letterlijke uitleg
De regels in een omgevingsplan worden altijd letterlijk genomen. Dat betekent dat alleen wat er letterlijk in de tekst staat, geldt (ECLI:NL:RVS:2019:3579). Zelfs als de regel onlogisch lijkt, blijft de letterlijke tekst leidend (ECLI:NL:RVS:2009:BH3227). Dit is volgens de Afdeling in het belang van de rechtszekerheid. Iedereen moet dezelfde regels begrijpen en erop kunnen vertrouwen.
- Definities
Het omgevingsplan begint in de regels met het opsommen en toelichten van begrippen in de planregels. Dit noemen we wel definities. De uitleg hiervan in de regels van het omgevingsplan is het belangrijkst, ook als dit anders is dan hoe we het woord normaal gebruiken. Als een begrip niet is uitgelegd in de regels, wordt gekeken naar hoe het in het algemeen wordt gebruikt. Vaak wordt hiervoor het woordenboek “Van Dale Groot Woordenboek van de Nederlandse Taal” gebruikt.
- Samenhang regels
Soms is een regel niet duidelijk als je hem leest. Dan kun je kijken naar andere regels in het omgevingsplan. Ze kunnen samen duidelijk maken wat wel en niet is toegestaan. Bijvoorbeeld: een afwijkingsregel kan laten zien dat iets normaal gesproken verboden is.
- Toelichting omgevingsplan
Als de regels en de samenhang nog steeds niet genoeg duidelijkheid geven, kan de uitleg in de toelichting van het omgevingsplan of de nota van zienswijzen helpen. Dit is geen bindende uitleg, maar kan wel extra informatie geven over wat de bedoeling was van degene die het plan maakte.
Gevolgen uitleg omgevingsplan
Een verkeerde uitleg van de regels in het omgevingsplan leidt ertoe dat activiteiten worden uitgevoerd die niet zijn toegestaan. Dit betekent een overtreding van de regels. Dan moet de gemeente in principe handhavend op te treden. Dit heet de beginselplicht tot handhaving.
Handhaving betekent dat de gemeente een overtreding ongedaan zal maken. Dat doet de gemeente met een last onder dwangsom. Dit verloopt als volgt:
De gemeente stuurt eerst een toezichthouder langs om de situatie ter plaatse te beoordelen. Van alle bevindingen maakt de toezichthouder een rapport op. De afdeling Handhaving gebruikt dat rapport om een (vooraankondiging tot het) voornemen tot handhaving op te stellen en op te sturen naar degene die in overtreding is. Tegen dit voornemen mag je een zienswijze indienen. Aan de hand daarvan neemt de gemeente een handhavingsbesluit. Daarin staat de overtreding, de termijn waarbinnen de overtreding ongedaan gemaakt moet zijn en de dwangsom die verbeurt als de overtreding niet op tijd ongedaan is gemaakt.
Je kunt bezwaar maken, maar dat schorst niet de werking van het besluit. Dus je moet ondanks de bezwaarprocedure toch de overtreding ongedaan maken. Tenzij de rechtbank op verzoek een voorlopige voorziening treft over de situatie.
Een grondige analyse van de plankaart, planregels en definities is essentieel bij bouwplannen of gebruik van een locatie. Mede gezien de gevolgen van een overtreding van de regels is juridische expertise vaak noodzakelijk.
Conclusie
Het begrijpen van een omgevingsplan is niet eenvoudig. Het vraagt kennis van het recht en ervaring met de regels van een omgevingsplan. Bij de uitleg zijn vooral de letterlijke tekst en de opbouw van het plan belangrijk. Daarnaast kunnen definities en toelichtingen helpen om de regels beter te begrijpen. Deze stappen zorgen voor duidelijkheid en zekerheid, ook in een rechtsgebied dat in ontwikkeling is.
Voor meer informatie of juridische ondersteuning, neem contact op met onze juristen die hierin gespecialiseerd zijn.